Центральная проблема любой бюрократической организации, независимо от того, принадлежит ли она частному или государственному сектору, заключается в том, как именно можно делегировать значительные полномочия агентам, обладающим компетенцией и имеющим доступ к источникам информации, и при этом сохранить контроль над их поведением. В условиях идеальной организации руководители устанавливают основные цели этой организации, предоставляя своим агентам значительную самостоятельность в их реализации. Необходимость поручать все большее число задач своим агентам увеличивается вместе с увеличением размеров и структурной сложности организации. Кроме того, с увеличением сложности и ужесточением требований к квалификации внешнего окружения, необходимость делегировать полномочия тоже будет расти.
Необходимость бюрократической автономии можно проиллюстрировать тем, как американская армия внедрила концепции «боевой задачи» и «замысла командования» в свои основные принципы использования общевойсковых формирований после ухода США из Вьетнама. Опыт Первой мировой войны привел Францию и Германию к противоположным выводам относительно оперативной доктрины. Французы делали основной акцент на координированный огонь и минутную синхронизацию движений крупных формирований, что требовало высокой степени централизованного контроля над подразделениями более низкого уровня. Немецкий генеральный штаб, напротив, ближе к концу войны начал экспериментировать с батальонами штурмовиков — прошедшими серьезную подготовку небольшими отрядами пехотинцев, которым предоставляли значительную степень автономии в обнаружении и использовании в своих интересах слабостей врага. Несмотря на то, что Германия проиграла войну, эта идея эволюционировала, став частью тактики Блицкрига Гейнца Гудериана и генерального штаба 1930-х годов. Появившаяся в итоге доктрина «Тактики поручений» (Auftragstaktik) подразумевала, что бронетанковые подразделения должны действовать в соответствии со своим собственным видением ситуации, подчиняясь только самым общим приказам высших эшелонов. Нет никакого смысла напоминать о том, что летом 1940 года немецкая модель делегирования полномочий в совокупности с технологическими достижениями (танки и мобильное радио) доказала свое превосходство по сравнению с французской моделью централизованного управления.
Во время Второй мировой войны американская армия была более централизованной, чем Вермахт, хотя отдельные командиры, такие как Джордж Пэттон (George Patton), использовали элементы немецкой доктрины ведения военный действий (в целом огневая поддержка, разведка и логистика – то, в чем американцы преуспели – во многом способствует централизации). Чрезмерная централизация системы командования стала огромной проблемой во Вьетнаме, где, по некоторым данным, президент Джонсон сам выбирал конкретные цели для бомбовых атак. Когда после 1975 года перед армией возникла необходимость проведения реформ, она сконцентрировалась на ведении традиционных сухопутных войн и всерьез задумалась о внедрении принципов Auftragstaktik в свою собственную доктрину. В результате в 1986 году в общевойсковой боевой устав были внесены изменения, расставившие приоритеты в пользу «боевых задач» и децентрализованного их исполнения.
Идея, стоящая за концепцией «боевых задач», заключается в том, что командиры высшего уровня должны сконцентрировать свое внимание на стратегии и операциях, при этом наделив наибольшими полномочиями по их выполнению нижестоящие уровни командной структуры. «Замысел командования» (то есть мандат, выдаваемый начальником агенту) должен быть выражен настолько просто и ясно, насколько это возможно, чтобы максимально освободить себя от необходимости микроконтроля. В воинском уставе американской армии говорится, что «необходимо децентрализовать полномочия по принятию решений до максимально низкого уровня, поскольку чрезмерная централизация замедляет скорость действий и приводит к инерции». Или, как сказано еще в одном документе армейского Командования по разработке доктрины и боевой подготовке, «командиры батальонов должны быть уверены в том, что они могут положиться на командиров отрядов и дивизионов. Они не могут тратить время на сомнения в их решениях и беспокоиться о том, смогут ли они реализовать замысел их командира… Командиры должны быть способны не только диктовать, но и слушать, потому что их подчиненные могут сообщить им важную информацию, касающуюся той или иной задачи».
То поколение командиров, которое было воспитано на этой доктрине, сумело достичь довольно значимых успехов. К ним можно отнести операции в пустыне, проведенные 18-м воздушно-десантным корпусом и 24-й механизированной дивизией под командованием Гари Лака (Gary Luck) во время Войны в Персидском заливе 1991 года, операцию «Раскаты грома», проведенную 3-й пехотной дивизией, в результате которой в 2003 году был взят Багдад. Во всех перечисленных случаях командиры на местах брали инициативу в свои руки и действовали непредсказуемо даже для их руководства.
Делегируемая самостоятельность предполагает определенную степень риска как для агента, так и для руководителя. Лучшие военные организации понимают, что младшим офицерам необходимо давать «свободу совершать ошибки»: они никогда не предложат новые и нестандартные методы, если будут опасаться наказания за принятие рискованных решений (Ариэль Шарон пошел на огромный риск и проиграл на перевале Митла во время Суэцкого кризиса 1956 года. Однако это не помешало ему впоследствии подняться по служебной лестнице в вооруженных силах Израиля. Командиры армий многих арабских государств, напротив, очень боялись критики со стороны своего политического руководства и не брали на себя инициативу, не желая рисковать).
Так какое отношение все это имеет к современным проблемам управления? С моей точки зрения «боевые задачи» являются хорошим примером того, как можно определить нужную степень бюрократической автономии в той или иной правительственной организации. Необходимо найти некую золотую середину между чрезмерной автономией и чрезмерным контролем. Ни один руководитель низшего звена не должен заниматься постановкой стратегических или операционных задач – это обязанность руководителей высшего звена, которые следуют своим внутренним политическим принципам. С другой стороны, руководителям низшего звена необходимо предоставить максимально возможную автономию, поскольку они ближе всего находятся к источникам местной информации и обладают всеми необходимыми навыками для выполнения приказов руководства.
Многие из неудач современных властей объясняются их неспособностью найти эту золотую середину. В 19 и 20 веках немецкая и японская армии, а также гражданские бюрократические аппараты, стоящие за ними, славились своей блестящей подготовкой и автономностью. Но они оказались слишком независимыми: Мольтке-младший в 1914 году и Квантунская армия в 1933 году фактически начали проводить свою собственную внешнюю политику, что привело к катастрофе.
В условиях демократических политических систем между руководством (народом и его избранными представителями) и их бюрократическими агентами всегда были напряженные отношения. Легитимность системы зависит от того, являются ли граждане и избиратели руководителями высшего звена, контролирующими поведение своих агентов. Однако в условиях демократии всегда существует соблазн наделить агентов чрезмерными полномочиями или отдать им откровенно противоречивые распоряжения. Правительство США уже видело массу примеров чрезмерной бюрократической автономии (наиболее известным из современных примеров стала программа PRISM), а также неспособности предоставить агентам возможность действовать достаточно самостоятельно. И впереди у нас будет еще множество подобных примеров.
Френсис Фукуяма — американский философ, политолог, политический экономист и писатель японского происхождения. Старший научный сотрудник Центра по вопросам демократии, развития и верховенства права в Стэнфорде. До этого занимал должность профессора и руководителя программы международного развития в Школе перспективных международных исследований Университета Джонcа Хопкинса. С февраля 2012 года — ведущий научный сотрудник Института международных исследований Фримена Спольи при Стэнфордском университете.
Оригинал публикации: “Mission Orders” and Bureaucratic Autonomy